地方土地财政亟待转型 警惕土地市场下滑带来的影响

　　“土地财政”作为地方政府的“第二财政”，使地方政府聚集了大量可支配的财力，带动了区域内投资增长，在推进新型城镇化进程中起到至关重要的作用。但近年来，过分依赖土地出让收入带来的负面影响越来越大，对土地财政的依赖逐渐成为导致房价上涨的重要因素之一，同时也加大了地方债务风险以及金融风险。

　　根据国家统计局发布的2019年1-2月份全国房地产开发投资和销售情况数据显示，2019年1-2月全国房地产开发投资12090亿元，比上年增长11.6%，高于预期。但同期全国商品房销售面积14102万平方米，同比下降3.6%，自2015年6月以来首次出现下跌，其中，住宅销售面积下降3.2%，东部加速下降、中部开始下降。与此同时，今年前两个月全国商品房销售额12803亿元，增长2.8%，但增速回落9.4个百分点。此外，房企拿地信心低迷，同期土地购置面积同比下降34.1%，土地成交价款同比下降13.1%。

　　另据财政部公布的数据来看，国有土地出让收入受房地产影响波动较大，与房地产波动周期波动基本呈现一致的现象。2015年以来，随着房地产市场的复苏及火热，土地使用权收入连年攀升，2017年全国土地收入超5万亿元，增速近40%，2018年全国土地收入继续创新高，达到了6.51万亿元，增速放缓至25%，土地出让金不断创新高的背后是不断被推高的地价以及越来越大规模的土地出让。

　　2018年由于房地产市场的调控，房企融资收紧等因素的影响，全国土地市场有所降温。据诸葛找房统计，2018年全国地级市土地流拍数量达到创纪录的1808宗，且下半年以来成交土地多以低价和底价成交。

　　事实上，地方政府对土地财政的依赖程度一直较高，地方政府寄希望于卖地来弥补和维持地方财政收支缺口。同样根据诸葛找房数据，2012年以来土地使用权出让金与地方公共预算的比值基本保持在0.4以上，近两年来随着土地出让金的攀升，与地方一般公共预算收入的比值也越来越大，2017年、2018年的比值升为0.57、0.66，超过地方一般公共预算收入的一半以上。说明这几年地方政府对土地财政的依赖程度进一步加重。

　　由于多数三四线城市经济基础较薄弱，土地财政收入几乎成为城市经济发展的最主要来源。得益于大规模的棚改货币化安置，土地出让金收入大幅提升，是其一般公共预算收入的2倍以上，为地方政府提供了丰厚的资金。随着棚改货币化推进，刺激了三四线城市大量的购房需求，三四线商品房市场迅速量价齐升，带动土地市场一时火热，地方政府在高位时卖地套现成为缓解地方债务的重要手段。高土地依赖度短期也引发了地价、房价快速上升，未来随着棚改货币化比例下调，需求已经被提前透支的情况下，一旦土地市场降温，此类城市需求难以为继。

　　有专家指出，随着房地产调控的不断深入，棚改规模的下降以及货币化安置的下调，土地市场已出现明显降温，靠卖地来维持政府收支的风险加大，地方政府将面临巨大的债务压力和金融风险。同时，过度依赖土地财政引起的地价上涨带来的投机需求，拉大了贫富差距，损害了社会公平，也会带来一系列社会问题。但我们也可以看到，土地法的修订，符合条件的集体建设用地使用权可以入市，今年两会提出稳步推进房地产税立法，地方财政的收入模式将更加多元化，各城市对土地财政的依赖程度有望减轻。

近6成省市高依赖土地

总体来看，各地国有土地出让收入受房地产市场政策影响较大，与房地产市场波动周期基本保持一致。

从2018年土地出让总收入来看，浙江、江苏、山东土地出让收入领先全国，皆超过了5000亿元，其中2018年浙江省土地出让金收入7378.81亿元，位居全国首位。而青海、海南与宁夏等地区则受供地节奏影响，土地出让金排名相对较后。

若将2018年各省市地区的土地出让收入与一般公共预算收入的比值作为土地财政的依赖程度的重要参考标准，则2018年土地财政依赖程度最高的是浙江，比值达到了1.12;其次是江西与安徽，该比值分别达到了0.96和0.9，几乎与地方一般公共预算的收入持平。